水利部印发《关于推进水权改革的指导意见》

近日，水利部、国家发展改革委财政部联合发布了《关于推进水权改革的指导意见》(以下简称《意见》)，对当前和今后一个时期的水权改革工作进行了总体部署和部署。对此，水利部水资源管理司负责人对此有了解。

《意见》的背景是什么?

推进水权改革是发挥市场机制作用，促进水资源优化配置，实现水资源集约、经济、安全利用的重要手段。这也是加强水资源刚性约束的重要措施。党的十八大以来，党中央、国务院对统筹推进自然资源产权制度改革作出部署，提出完善全民所有自然资源资产收益管理体制，明确要求建立健全水权初始分配制度，推进水权市场化交易。

近年来，水利部认真贯彻中央要求和法律法规，积极探索水权改革，加快流域水分配，落实地下水治理目标，为加强水许可管理，落实水权，形成中国水权交易所，出台了水权交易管理办法，并指导各地因地制宜开展水权交易实践，取得了积极进展。但也要看到，在水权改革中还存在着水权权属不清、市场开发不到位、交易不活跃等问题。

为了进一步推进水权改革，充分发挥市场机制在水资源配置中的作用，经过深入研究，充分征求意见，反复修改，结合国家发改委、财政部水利部，制定了《关于推进水权改革的指导意见》，作为当前和未来推进水权改革的阶段性指导文件。

推进水权改革的总体考虑是什么?

完善水权交易平台，加强水权交易监管，加快建立权责明确、流动顺畅、监督有效的水权制度体系，加快建设全国统一的水权交易市场，促进水资源优化配置和集约经济安全利用水平。促进生态文明建设高质量发展。

具体把握4个基本原则:一是以水而定，量水而行。将水资源承载能力作为水权初始配置的重要依据，协调日常生活、生产和生态对水的需求，强化水资源刚性约束，促进水资源集约节约利用。二是政府调控与市场调控。充分发挥政府在水权初始配置和交易中的调节作用，保障基本用水需求。充分发挥市场机制在水资源优化配置中的作用，激发节水内生动力。第三，因地制宜。应根据水资源禀赋条件和实际经济社会发展情况，明确区域水权、取水权、灌溉用户水权等水权，促进各类水权交易。第四，统一规则，规范交易。建立健全统一的水权交易制度，促进水权交易相对集中，统一交易规则，规范交易行为。

工作目标是推进水权改革，到2025年，水权初始分配制度基本建立，区域基本明确，拿水换水权和水权，水权交易机制进一步完善，水权交易市场化趋于活跃，交易监管全面加强，初步建立全国统一的水权交易市场。到2035年，全面建立权责分明、流通顺畅、监管有效的水权制度，充分发挥水权改革对促进水资源优化配置和集约、节约、安全利用的作用。

什么是水权，包括哪些类型的水权，水权在实践中如何分配和明确?

广义的水权是与水资源有关的各种权利的总称，包括水的所有权和水的使用权。中国的水资源属于国家所有，清水权主要是对水资源的使用，即水权。在实践中，水权主要表现为四种类型，《意见》对各类型水权的分配和明晰做出了规范要求。

第一，区域用水权。流域配水方案核定的可用水，为澳门特别行政区在流域内水权的界限。由地下水控制指标确定的地下水可利用性是区域地下水使用权的边界。已经建成或者在建的调水工程，以调水工程批准文件中规定的受水区的可用水量为该工程水权界限。

第二是用水户获得水的权利。依法纳入取水许可证管理的单位和个人(以下简称用水户)，在严格审批许可水量的前提下，发放取水许可证，明确取水权利。批准的地表水取水许可证总量不得超过可用地表水水量，批准的地下水取水许可证总量不得超过可用地下水水量。

三是灌溉使用者的水权问题。灌区内的灌溉用水户，由当地人民政府或其授权的水行政主管部门向灌区管理单位颁发水权证或用水指标，明确水权。水权证的有效水量和有效期限不得超过灌区取水许可证规定的允许水量和有效期限。根据灌区的实际情况和计量情况，灌溉用户的水权不仅可以分配给灌区，还可以分配给农村集体经济组织、农民水合作组织或村民小组、水管理小组和用水用户。农村集体经济组织池塘内的水和农村集体经济组织建设管理的水库，在充分尊重村民意愿的基础上，可以通过颁发水权证等方式明确水权。

四是公共供水网络用户的水权问题。地方政府可以根据需要，探索通过颁发权属证书和用水指标等方式，明确公共供水网络主要用水户的用水权。规定的可用水量不得超过公共供水企业取水许可证规定的用水量。经明确水权的主要用水户，可以依法依规交易。

水权在什么条件下可以交易，由谁交易，如何交易?

根据相关法律法规和政策，结合当地近年来的实践，《意见》提出了推进三类水权交易的政策要求。

一是推动区域水权交易。在交易条件和交易主体方面，《意见》提出，对于位于同一流域或者具有调水条件的不同流域的行政区域，地方人民政府或者其授权的部门和单位可以在本区域的可用水量范围内，对剩余水量或者储备水量进行交易。从原则上讲，那些取水达到或超过可用水量的地区应该通过水权交易来满足新的需求。交易水量不占调水区总用水控制指数和河流配水指数。在交易程序上，《意见》明确区域水权交易可以采取公开交易或者协议转让的方式进行。公开交易的，交易主体应当通过水权交易平台公告转让或者转让意向，明确交易水量、交易条件和交易价格。协议转让的，双方以对具有相应能力机构的评估和估值为基准价格，协商确定交易量、交易时长和交易价格，在水权交易平台上签订交易协议。交易期限届满后，该交易中的水权返还给转让人，交易协议另有约定的，从其约定。

二是推进水权交易。在交易条件和交易主体上，《意见》提出用水户可以在取水许可证和取水限额有效期内转让保存的水权。对于水资源超载地区，除合理的生活新增需水量外，其他新增需水量原则上通过水权交易解决。在交易程序上，《意见》明确，出让方进行取水权交易的，应向其原取水审批机构申请，并由其审核节约用水的真实性和合理性。取水权交易应当通过水权交易平台进行。双方应签订协议，约定交易额、交易条件、取水地点、取水目的、交易价格、违约责任、争议解决等。原则上，考虑水资源的稀缺性、成本、合理收益等因素，通过谈判或招标的方式确定交易价格。根据《意见》，交易完成后，双方应依法申请或变更取水许可证。其中，交易期限不超过一年的，无需办理取水许可手续。审批机关应当在取水权交易批准文件中载明交易后双方许可取水数量、取水目的和年度取水方案。跨区域取水权交易中，应将交易水量纳入转让方所在行政区域的用水总量评估。取水权的交易期限在出让方取水许可证有效期内的，交易期限届满后，交易取水权返还出让方。

三是促进灌溉用水户水权交易。在交易条件和交易主体上，《意见》提出，灌溉用户的水权交易应当在灌区内的用水户或者水组织之间进行。灌溉用水户有转让水权意愿的，县级以上地方人民政府或者其授权的水行政主管部门或者灌区管理单位可以在保证本地区农业合理用水需求的前提下，回购水权，进行重新配置或者交易。在交易程序方面，《意见》提出，灌溉用水用户可以通过信息手段进行网上交易，交易信息应在水权交易平台上收集。还可以通过村公告栏、水管站、灌区管理单位等发布供需信息，独立开展交易。交易期限超过一年的，应当事先报灌区管理单位和县级以上地方人民政府水行政主管部门备案。交易价格和回购价格由交易各方协商确定，交易收益原则上归转让方所有，但地方政府另有规定的除外。

在推进上述三类水权交易的同时，鼓励地方政府将水权交易作为实现生态产品价值、补偿生态保护的重要手段，创新水权交易措施。《意见》提出，鼓励社会资本参与节水供水工程建设和运营，转让节约的水权，获得合理收益。鼓励将通过合同节约用水管理获得的节约用水纳入水权交易;推进雨水收集、再生水、咸水、矿井水、淡化海水等非常规水资源交易，因地制宜开展非常规水源置换水权交易;加强与金融机构的沟通协调，探索通过质押、抵押、保障水权等方式为节约、保护和开发利用水资源提供融资支持。

完善水权交易平台的关键考虑是什么?

工作有两个主要方面需要考虑。

一是建立健全水权交易制度。今年3月，中共中央、国务院印发《关于加快建设全国统一市场的意见》，明确要求建设全国统一的水权交易市场。落实这一要求，目前的关键是依靠统一的水权交易制度和统一的交易规则，规范各级水权交易行为。因此，《意见》提出建立健全全国统一的水权交易制度，统一交易规则、技术标准、数据规范、统一部署、分级应用，进一步规范水权交易行为。在此基础上，按照国务院关于建立统一公共资源交易平台的工作部署，将水权交易逐步纳入公共资源交易平台体系，加强信息资源共享和互认，支持水权交易安全、高效、规范开展。

二是推动水权交易相对集中。2019年国务院办公厅转发的《关于深化公共资源交易平台整合共享的指导意见》提出，要推进各类公共资源交易平台建设，推进各类公共资源交易平台建设。“平台外不交易”。根据意见，水权交易应在国家和地方水权交易平台上进行。通过水权交易app，可以轻松进行灌溉用水等小额交易。关于如何交易的问题分类，考虑到水权交易是水安全的问题，原则上应根据行政主管部门确定水权交易平台的级别，《意见》明确，跨水位区、跨省水权交易的区域，以及流域行政主管部门审批的水权交易原则上在全国水权交易平台进行。此外，要严格管理水资源过剩地区的水权交易，并在国家级平台上进行。

水权关系到地区的长远发展和用水户的切身利益。分销和交易过程中如何加强监管?

主要有三个措施。

一是加强用水量监测计量。监测计量是取水管理不可缺少的手段，是水权初始分配和交易的重要基础支撑。根据《水利部关于加强进水口取水监测计量工作的意见》，《意见》进一步强调，要加快进水口取水监测计量系统建设，在重要路段和进水口配备相应的监测计量设施。原则上，年许可地表水取水50万立方米以上、地下水取水5万立方米以上，应设置在线监测计量设施。开展灌溉用户的水权交易，应以相应的灌溉计量条件为依据，满足水权交易的监测计量需求。

二是加强水资源利用控制。《意见》要求，县级以上人民政府或者其授权的水行政主管部门，根据本区域的可用水水量，综合考虑国家空间格局、城市发展规模、产业结构布局等因素，合理配置本区域的生活用水、生产用水和生态用水、水资源示范、严格水许可审批的事前和事后监督;防止水权交易挤占基本生态用水和农田灌溉合理用水。用水户应当严格按照取水许可证或者其他水权确认文件规定的用途使用水资源，未经批准不得擅自改变用途。

三是加强水权交易监管。《意见》要求流域管理机构和省级水行政主管部门根据其管理权限，切实加强对各类水权交易执行情况的动态监督，重点跟踪检查水权交易的真实性、交易程序的规范性、交易价格的合理性、交易资金的安全性。及时组织开展水交易金额核查和水权交易评估工作。对监管中发现的未经批准擅自转让水权、水权交易中存在欺诈行为、水权交易程序不规范等问题，依法依规予以处理。水权交易平台的经营单位应当按照水利部统一制定的交易规则，规范交易行为，建立信息披露制度，积极接受社会监督，并定期向有关水行政主管部门、金融监管等部门报告交易情况。

如何保证水权改革的顺利进行?

水权改革涉及面广、形势复杂、创新能力强。重点从四个方面加强组织保障。

一是加强组织领导。围绕《意见》要求，将推进水权改革作为落实水资源制度的一项重要任务进行刚性约束，加强组织领导，落实工作责任制，积极探索实践，加快水权初始配置，因地制宜推进水权交易，研究及时解决水权改革过程中的相关问题，推动完善水权改革法律法规。水利部将加强后续指导，将水权改革纳入水资源管理评估。

二是加强部门协作。《意见》要求地方水利、发展改革、财政等部门加强配合，做好与财政、行政审批、公共资源交易等有关部门的沟通协调，多渠道筹集资金，支持水权改革。国家水权交易平台要做好水权交易体系建设、水用户水权交易APP的建设和应用、水权交易标准规范的制定、交易服务保障等工作。

三是加大宣传引导力度。《意见》要求，流域行政管理机构和各地水行政管理部门要及时通报公共水权改革情况，加大水权改革工作的宣传力度，及时总结推广各地在水权改革中的实践经验，充分发挥取水用户的支持，参与水权改革工作的积极性，为推进水权改革营造良好氛围。

四是做好信息提交工作。《意见》要求，各省水行政主管部门要及时向水利部及相关流域管理机构通报本省水权改革情况;各流域管理机构应当及时将水权初次分配和交易情况报水利部，并抄送省有关水行政主管部门。